Debate Sobre la Política Fiscal
Economía Global N.116
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Las deudas públicas de los países avanzados son insostenibles. El G20 reducirá los déficits fiscales, pero la austeridad podría obstaculizar la recuperación
Durante la Gran Depresión, John Maynard Keynes observó que la política monetaria era inefectiva e insuficiente para reactivar la actividad económica. En esas circunstancias, los estímulos fiscales serían la única salida posible. El déficit fiscal y la deuda resultantes podrían eliminarse una vez que se hubiese asegurado una renovada expansión económica.
En aquel entonces, los razonamientos de Keynes no convencieron plenamente a las autoridades. No hubo estímulos fiscales de la magnitud requerida hasta que estalló la Segunda Guerra Mundial y surgieron gastos militares descomunales, pero obligados. Y entonces, según las cifras oficiales, la deuda pública federal de EUA se triplicó como proporción del producto (pasó de 42% del PNB en 1940, a 121% en 1946). Algo similar sucedía en los demás países combatientes. Pero la Gran Depresión había quedado atrás, y comenzaba una larga expansión global que duraría varias décadas.
Las autoridades se habían convencido de la eficacia de la política fiscal. Sin embargo, en vez de eliminar los desequilibrios en tiempos de bonanza, muchos países abusaron de esta política para sostener artificialmente el crecimiento. Además, los gastos militares de la Guerra Fría parecían justificar cualquier déficit y cualquier deuda. Finalmente, los desequilibrios llegaron a tal extremo, y causaron tantos daños, que se desecharon las políticas keynesianas. La condicionalidad de los préstamos del Fondo Monetario Internacional obligaba a cualquier país receptor a adoptar fuertes medidas de austeridad para lograr el equilibrio fiscal. Así fue hasta la crisis financiera actual.
En 2007, apenas estalló la crisis hipotecaria en EUA, los bancos centrales de los países avanzados adoptaron políticas monetarias draconianas para prevenir el agravamiento de la situación. Una vez más, no tuvieron éxito. Y una vez más, las autoridades recurrieron a las políticas fiscales
keynesianas. Aplicaron paquetes de estímulos fiscales y rescates bancarios, y otorgaron exenciones de impuestos.
También el Fondo Monetario Internacional cambió su posición. Propuso y recomendó ampliar los déficits fiscales en 2% del PIB global.
En realidad, los déficits aumentaron mucho más. Según el Fondo Monetario Internacional1, el déficit fiscal global pasó de -0.3% en 2007, a -6.7% en 2009. En los países del G7, el aumento fue aún mayor: pasó de -2.1% a -10% del PIB. La deuda pública de estos países se encuentra en los niveles máximos de la posguerra, y se estima que seguirá aumentando por lo menos hasta 2015:
El impacto de las políticas fiscales
Al principio, la aplicación de estímulos fiscales impulsó la recuperación global. Durante la primera mitad de 2010, todo indicaba la renovación de la actividad económica, hasta que el mundo se percató de la posibilidad de default de la deuda soberana de Grecia. Acto seguido, cundió el pánico. No sólo Grecia, sino casi todos los países europeos, tienen una deuda soberana elevadísima. Varios podrían caer en default. Las posibles repercusiones serían una verdadera pesadilla, por la extensa red de dependencia entre acreedores y deudores y de un país a otro. En Europa, ahora todos se apresuran a aplicar fuertes medidas de austeridad. Un mal augurio para el crecimiento europeo –y global—durante el segundo semestre de este año. Y se corre el peligro de generar disturbios sociales por causa de los recortes; como sucedió en Grecia, donde las protestas resultaron en varias muertes.
Los dos lados del debate
Ahora la opinión sobre las políticas fiscales se ha dividido en dos bandos. Hay quienes prefieren ver que se consolide la recuperación, e insisten en que los estímulos fiscales no deben retirarse demasiado pronto. La opinión contraria es que las deudas son insostenibles y esta situación debe corregirse cuanto antes, aun a costa del crecimiento y el empleo.
¿Cómo se justifica sacrificar el crecimiento y el empleo para reducir las deudas públicas? El argumento de Jean- Claude Trichet, presidente del Banco Central Europeo, es que endurecer la política fiscal es la mejor manera de promover el crecimiento en las economías industrializadas, porque un control mejor del gasto y de los impuestos genera una confianza mayor en la economía (confidence building measures). Es decir, hay que calmar el pánico que resultó de la crisis de las deudas soberanas.
Y, sin embargo, la confianza se desmorona ante las severas medidas de austeridad. Todo parece indicar que se frenará el crecimiento global en la segunda mitad de 2010, y se escucha cada vez más la opinión de que el mundo caerá en una recesión doble.
Algunos ejemplos del debate actual los podemos ver en las posiciones divididas del G20, en la Cumbre de Toronto:
El presidente Obama de EUA instó a los líderes centrarse en el crecimiento e insistió en que hay que aprender de los errores del pasado, cuando se retiraron demasiado pronto los estímulos. Consideró que los países del G20 debieran hacer más para elevar la demanda interna (lo cual se interpretó como una alusión dirigida a China y Alemania).
En cambio, la canciller alemana Angela Merkel sostiene que si falla el intento de reducir las deudas públicas, ello podría ocasionar otra crisis económica mundial. Alemania efectuará recortes en subsidios y gasto público por €80 mil millones de euros anuales durante los próximos 4 años.
Francia y Alemania insistieron en que el tema central del G20 debía ser avanzar en la regulación financiera, elevar los requisitos de liquidez y capitalización bancaria, y supervisar y regular mejor los contratos de derivados, como medio para evitar una nueva crisis. Un impuesto global a los balances bancarios y/o las transacciones financieras evitaría pasar el costo de los rescates bancarios a los contribuyentes.
China pidió centrarse en la recuperación económica, y no en la flexibilidad del yuan renminbi.
Brasil y México apoyaron los ajustes fiscales en los países avanzados siempre y cuando no vayan en detrimento de sus economías, pues ello afectaría a otras naciones.
Finalmente, el comunicado de la Cumbre (junio 27) establece que los países avanzados reducirán a la mitad sus déficits para el año 2013, y estabilizarán la proporción de la deuda respecto al PIB para el 2016.
Japón tiene la mayor deuda pública del mundo (227% del PIB), pero quedó excluido del compromiso porque el 95% de su deuda está en manos de japoneses. Además, el Comunicado no establece sanciones en caso de no cumplirse el compromiso. Reconoce que los planes fiscales deberán diferenciarse de acuerdo a las circunstancias nacionales, y habrán de centrarse en las medidas para promover el crecimiento económico.
De esta manera, cada miembro del G20 puede sostener que el Comunicado es un triunfo para su propia posición. Sigue abierto el debate: ¿cómo asegurar el balance apropiado (que pide el G20) entre el riesgo de obstaculizar la recuperación por la aplicación sincronizada de medidas de austeridad, y el riesgo de exacerbar la falta de confianza y así impedir el crecimiento?
¿QUÉ HACER PARA CRECER?
La estabilidad macroeconómica es condición necesaria pero no suficiente para el crecimiento económico. ¿Qué más habría que hacer?
Ciertamente, los países deben evitar caer en moratorias de pagos, fuertes devaluaciones, inflación fuera de control, desempleo, y exacerbación de las desigualdades sociales. La inversión privada requiere de condiciones económicas y sociales estables para asegurar el éxito de las gestiones. Y sin inversión, no puede haber crecimiento.
Las experiencias de las últimas décadas, sin embargo, han demostrado que esa estabilidad no basta para fomentar el crecimiento. Se requiere hacer mucho más.
Muchas instituciones y muchos autores prestigiados han procurado identificar las acciones a seguir para emprender el camino del crecimiento (más allá de simplemente superar la crisis económica global).
Un ejemplo lo vemos en los criterios del Foro Económico Global (WEF) para determinar la competitividad de los países, en cuanto a su potencial para el crecimiento: 1. Ambiente institucional, 2. Infraestructura, 3. Estabilidad macroeconómica, 4. Salud y educación primaria, 5. Educación superior y capacitación, 6. Eficiencia de los mercados de bienes, 7. Eficiencia del mercado laboral, 8. Sofisticación de los mercados financieros, 9. Preparación tecnológica (acceso a la tecnologías de la comunicación y la información), 10. Tamaño del mercado, 11. Sofisticación en los negocios, 12. Innovación.
Cumplir con todos estos criterios puede considerarse una meta deseable, si se quiere crecer. Una comparación rápida entre las evaluaciones del WEF de China y algunos países latinoamericanos (Argentina, Brasil, Chile y México) revela las áreas en las que estos países, de similar nivel de desarrollo, tienen debilidades y fortalezas relativas. China tiene ventajas sobre los países latinoamericanos en todas las áreas excepto en acceso a la tecnología de la información y la comunicación (TIC), la sofisticación de los mercados financieros y, en cierta medida, la educación superior y la capacitación. Sobresale su capacidad de innovación (además del tamaño de su mercado). Argentina es el país con mayores rezagos relativos, excepto en educación y acceso a las TIC.
El método de evaluación seguido por el Foro Económico Global --a pesar de que toma en cuenta los distintos niveles de desarrollo-- no es infalible, ni predice con exactitud el éxito en el crecimiento. Japón lleva muchos años sin crecer pero, en la clasificación WEF 2009-2010, queda en 8º lugar mundial. En cambio, China, cuyo crecimiento espectacular inició hace 30 años, ocupa el lugar 29. Argentina, a pesar de clasificarse en el lugar 85 (muy atrás de de Brasil, Chile y México) creció a tasas de alrededor de 9% anual entre 2003 y 2008.
El Foro Económico Mundial no toma en cuenta la competitividad en las exportaciones para explicar el potencial del crecimiento (factor que ha sido determinante en el rápido crecimiento de China). Una visión alternativa es la de la CEPAL.
En palabras de Alicia Bárcena, Secretaria Ejecutiva de la CEPAL, “La innovación es una condición necesaria para generar nuevos espacios de competitividad… Las economías que han logrado dar un salto importante hacia delante en su desarrollo lo hicieron redefiniendo, diversificando y tornando más compleja y densa la estructura productiva y el perfil exportador… China pasó de representar el 2.5% de estos gastos en el periodo 1996-1997 a representar el 7.5% en 2004-2005…El gasto en IyD de los países de América Latina se ha mantenido prácticamente inalterado en la última década…Desafortunadamente en América Latina la competitividad internacional se ha asociado con la capacidad de mantener y/o ampliar sus cuotas de mercado a partir de costos más bajos…Más que las ventajas comparativas estáticas, que posibilitan costos y precios más bajos, interesan las ventajas competitivas dinámicas, que generan nuevos productos, procesos y mercados.”3
Hay que aprovechar las muchas y muy diversas aportaciones al tema del crecimiento y el desarrollo y, además, aprender de las experiencias exitosas de los países que crecen con rapidez. Tan sólo con base en lo expuesto aquí, podríamos concluir que entre las acciones más eficaces para crecer, más allá de asegurar la estabilidad macroeconómica, los países deben:
Promover una administración pública moderna, eficaz y eficiente.
Asegurar el buen funcionamiento de los mercados financieros, laborales y de bienes.
Promover la innovación mediante estímulos para la IyD.
Mejorar el sistema educativo (esencial para aumentar la innovación y la productividad).
Desarrollar la infraestructura que requiere el aparato productivo.
Promover un mejor acceso a la tecnología de la información y las comunicaciones.
Crear alianzas público-privadas para establecer políticas industriales, fortalecer la inversión productiva y fomentar la sofisticación en los negocios.
BREVES
Desde mayo, Chile ya es miembro de pleno derecho de la OCDE. Adicionalmente, los países miembros dieron la bienvenida a otros 3 países en vías de adhesión (Estonia, Israel y Slovenia), con los que el número de miembros subirá a 34.
El Senado y la Cámara de Representantes de EUA llegaron a un acuerdo sobre la reforma financiera. Ésta aumenta el control federal sobre las instituciones financieras y establece reglas para limitar las prácticas más riesgosas. No incluye algunas de las limitaciones más extremas que se habían propuesto, al comercio de derivados y a las inversiones bancarias para beneficio propio (proprietary trading). Se estima que el pleno del Congreso aprobará la reforma a inicios de julio.
El banco central de China anunció una mayor flexibilidad del yuan renminbi, y permitirá la apreciación gradual de la moneda.
Telefónica de España y Portugal Telecom luchan por obtener el control de la empresa controladora de Vivo, la mayor operadora de las comunicaciones inalámbricas en Brasil. Telefónica ofreció $8 mil millones de dólares por el 50% de la inversión de Portual Telecom en esa empresa.
Después de acordarlo con el presidente Obama, BP establece un fondo de $20 mil millones de dólares para atender las demandas por los daños causados a raíz del derrame petrolero en el Golfo de México.
En India, la empresa GTL Infrastructure acordó adquirir las torres telefónicas de Reliance Communications, y así creará una empresa de telecomunicaciones independiente cuyo valor ascenderá a $11 mil millones de dólares.
La empresa química BASF adquiere la empresa alemana Cognis por $3.8 mil millones de dólares (incluida la asunción de deudas y pagos de pensiones).
DESCIFRANDO:
Las proyecciones del Banco Mundial dadas a conocer este mes difieren un poco de las del Fondo Monetario Internacional (abril, 2010).
Aunque el Banco Mundial sigue pronosticando la recuperación global, es más pesimista que el FMI (2 meses antes) en cuanto al crecimiento de la zona euro.
Mientras que el FMI esperaba una expansión de la zona euro de 1% este año, el Banco Mundial sólo prevé un 0.7% de crecimiento.
También las proyecciones para China e India indican un crecimiento considerablemente más bajo, de medio punto porcentual o más.
En cambio, el Banco Mundial prevé un crecimiento más rápido para los países latinoamericanos.
Según esta fuente, Brasil crecerá 6.4% México 4.3% en 2010 (contra 5.5% y 4.2% respectivamente, según el FMI).
El Banco Mundial también es más optimista respecto al crecimiento de EUA y de Japón (3.3% y 2.5% respectivamente, contra 3.1% y 1.9% según el FMI).
